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A.N.A.C. : definizione, compiti e caratteristiche

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Che cos'è L'A.N.A.C?

Perchè ha sostituito l'A.V.C.P. nel compito di vigilare sul corretto funzionamento degli appalti pubblici?

Le motivazioni ufficiali (ed ufficiose)

La recente apertura di indagini, quali quelle riguardanti MOSE ed Expo, ha posto l'attenzione sulla capacità delle pubbliche istituzioni di prevenire la corruzione. Pertanto, anche nell'ottica di rafforzare la legislazione relativa all'anticorruzione e la lotta a questa tipologia di reati, il Governo, con il recente decreto legge 24 giugno 2014, n.90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n.114, ha scelto di far confluire l'AVCP, l'autorità preposta alla vigilanza del settore dei contratti e degli appalti pubblici, nell'ANAC, l'Autorità Nazionale Anticorruzione.

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L'AVCP venne istituita con la legge 109/1994 (la cosiddetta "Legge Merloni") e, dunque, in piena Tangentopoli, con l'intenzione da parte del legislatore, di costituire un ente preposto a vigilare in un settore particolarmente soggetto ad essere colpito da fenomeni corruttivi quale quello dei contratti e degli appalti pubblici.

L'AVCP, disciplinata poi dal Codice dei Contratti Pubblici, essendo però priva di poteri realmente incisivi,recava fin dall'inizio una serie di difetti e carenze, che, col passare del tempo, la resero semplicemente un ulteriore controllore che si andò ad aggiungere a meccanismi di controllo già esistenti e più efficaci come quello esercitato ex post dal potere giudiziario.

Di conseguenza, l'AVCP non riuscì ad assumere il ruolo istituzionale per il quale era stata istituita, assumendo perlopiù compiti di consulenza e interpretativi senza però riuscire ad esercitare un ruolo efficiente ed efficace in materia di prevenzione della corruzione.
Sono stati proprio tali limiti e carenze quindi, a spingere il legislatore a decretare la soppressione dell'AVCP e, quindi, dei suoi organi, e ad attribuirne compiti, poteri e risorse direttamente all'ANAC a partire dall'entrata in vigore dell'art. 19 del d.l. 90/2014.

L'ANAC, originariamente Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e l'Integrità delle amministrazioni pubbliche, venne istituita con la legge del 6 novembre 2012 n. 190 ("Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione") con compiti di valutazione della trasparenza delle amministrazioni pubbliche. Successivamente la Commissione, con la legge del 30 ottobre 2013, n.125 ("Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni") assunse la denominazione di Autorità Nazionale Anticorruzione e per la Valutazione e la Trasparenza.

L'attuale composizione dell'ANAC, ai sensi del comma 3 dell'art. 13 del d. lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, è collegiale e consta in 4 membri cui si aggiunge il presidente (oggi il Magistrato Raffaele Cantone).

Cosa prevede il D.L. 90/2014 in materia di appalti pubblici ed anticorruzione?

Il d.l. 90/2014 ha quindi stabilito che "i compiti e le funzioni svolti dall'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture sono trasferiti all'Autorità nazionale anticorruzione e per la valutazione e trasparenza (ANAC)[...]che è ridenominata Autorità Nazionale Anticorruzione" (art. 19, 2°co., d.l. 90/2014)

Inoltre, il legislatore ha disposto che "Al fine di concentrare l'attività dell'Autorità nazionale anticorruzione sui compiti di trasparenza e di prevenzione della corruzione nelle pubbliche amministrazioni, le funzioni della predetta Autorità in materia di misurazione e valutazione della performance, di cui agli articoli 7,10,12,13 e 14 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n.150, sono trasferite al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri, a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto."

Di conseguenza, contrariamente alle intenzioni iniziali, il Governo non ha disposto alcun commissariamento, optando per l'immediata soppressione dell'AVCP e per il trasferimento immediato di tutti i poteri di quest'ultima all'ANAC, ad eccezione delle funzioni "consultive" e di "precontenzioso" che sono state attribuite invece al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

Il presidente dell'ANAC Raffaele Cantone, inoltre, in qualità di Commissario straordinario dell'AVCP, incaricato della gestione della fase di trasferimento dei compiti e delle risorse all'ANAC, entro il 31 dicembre 2014, è chiamato a presentare al Presidente del Consiglio dei Ministri un piano di riordino in virtù del quale le due strutture verranno aggregate.Tale piano di riordino dovrà contemplare l'attribuzione delle funzioni di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, ivi comprese quelle inerenti alle banche dati sui contratti pubblici, nonché dei poteri sanzionatori, all'Autorità Nazionale Anticorruzione;il trasferimento all'ANAC delle risorse umane, finanziarie e strumentali dell'AVCP e la riduzione, non inferiore al venti per cento, del trattamento economico accessorio del personale dipendente, inclusi i dirigenti, e delle spese di funzionamento a partire dall'1 luglio 2014 per un totale di circa 16 milioni di euro.

A seguito dell'assorbimento dell'AVCP, l'ANAC gode quindi di poteri estremamente ampi di vigilanza e intervento volti a garantire la trasparenza nell'ambito della realizzazione di opere pubbliche e a prevenire la corruzione delle imprese aggiudicatrici anche attraverso strumenti di gestione, sostegno e monitoraggio.

Più nello specifico, l'ANAC, esercita tutte le funzioni di cui all'art. 6 del Codice dei contratti pubblici ossia la vigilanza sul rispetto delle regole della concorrenza e dei principi di correttezza e trasparenza delle procedure di gara, il potere di accesso alle banche dati per lo svolgimento di indagini e istruttorie, la gestione della Banca dati nazionale sui contratti pubblici (BDNCP), contenente tutte le informazioni relative alle amministrazioni aggiudicatrici e alle gare d'appalto indette, e del sistema AVC-PASS impiegato per la verifica dei requisiti di qualificazione delle imprese partecipanti alle gare d'appalto.

Approfondimento: Cos'è la Banca dati nazionale sui contratti pubblici

Banca Dati Nazionale dei Contratti pubblici
Utilizzo del sistema AVCpass per la verifica dei requisiti.

Avviato il sistema AVCpass come previsto dalla Deliberazione n. 111 del 20 dicembre 2012 e s.m.i. Oltre al Comunicato del Presidente del 17 dicembre 2013, l'Avcp ha messo a disposizione di operatori economici e stazioni appaltanti una serie di servizi e strumenti per l'utilizzo del sistema.
Nella sezione Servizi del portale dell'Autorità, è presente un'area dedicata alla formazione da cui è possibile accedere a quattro moduli formativi sul sistema AVCpass: Registrazione e profilazione; Delibera n. 111/2012; AVCpass, nelle due componenti Operatore Economico e Stazione Appaltante. Ogni modulo formativo comprende sessioni basate su tecnologia WBT (Web Based Training), liberamente fruibili.
Tra i servizi on line sono infine disponibili i manuali per l'utilizzo del sistema AVCpass, suddivisi per utenti (operatori economici o stazioni appaltanti) ed argomenti.
Si ricorda anche che il testo della Delibera AVCpass è stato aggiornato e corredato da una relazione.

In tal modo, dovrebbero essere ridotti gli adempimenti amministrativi e gli obblighi informativi gravanti sulle imprese e sulle stazioni appaltanti e dovrebbero altresì essere garantite la trasparenza, la legalità e la correttezza dell'agire della pubblica amministrazione in modo tale da prevenire l'insorgenza di fenomeni corruttivi.

L'ANAC, oltre a dover gestire tutto il flusso di dati necessario ad identificare eventuali anomalie nella strategia anticorruzione è stata ulteriormente rafforzata con poteri sanzionatori, di indagine e commissariamento particolarmente incisivi, precedentemente non previsti per l'AVCP.

Tali poteri, attribuiti "ex novo" all'ANAC, prevedono, ad esempio, la possibilità di richiedere a qualunque società o ente pubblico tutta la documentazione relativa ad appalti pubblici e a forniture di servizi alla pubblica amministrazione. Inoltre, in virtù di tali poteri, l'ANAC può disporre di un reparto della Guardia di Finanza per svolgere controlli, ispezioni e indagini .

In presenza di sospetti poi, l'Anticorruzione può segnalare e proporre il commissariamento di quella parte di azienda che svolge il lavoro contestato redigendo una contabilità separata.
Infine, vi è l'obbligo di segnalare all'ANAC tutte le varianti d'opera, le quali, spesso, comportano considerevoli aumenti dei costi rispetto al prezzo di aggiudicazione iniziale.

Le varianti in corso d'opera quindi, in forza della nuova disciplina, devono essere trasmesse all'ANAC, che può intervenire per impedire eventuali abusi, entro trenta giorni dall'approvazione da parte della Stazione Appaltante, al fine di evitare l'aumento vertiginoso dell'importo degli appalti ma con il rischio però che le procedure diventino ancora più farraginose. Infatti, occorre tener presente che, essendo quasi tutti gli appalti pubblici interessati da varianti in corso d'opera, l'ANAC potrebbe ritrovarsi letteralmente sommersa da questo tipo di documentazione.

Sempre nell'ottica di prevenire la corruzione, il decreto ha reso obbligatorie le "white list" presso le prefetture. Si tratta di elenchi di imprese che certificano l'assenza di eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa negli appalti e che devono essere consultate da parte delle stazioni appaltanti per le verifiche in tal senso. Tuttavia, l'obbligatorietà colpisce i soli settori ritenuti più a rischio come, ad esempio, trasporti, noleggio o forniture di calcestruzzo e, anche in questo caso, esiste il rischio di determinare un appesantimento burocratico delle procedure di aggiudicazione degli appalti.

Da ultimo, l'autorità presieduta da Cantone coordina anche un'unità operativa composta dal personale delle Guardia di Finanza che ha il compito di vigilare sull'Expo, alla luce delle indagini recentemente aperte in merito, verificando preventivamente la legittimità degli affidamenti delle opere connesse a tale evento.

Al fine di garantire l'immediata operatività dell'ANAC, a seguito dell'attribuzione delle nuove funzioni, le attività di anticorruzione e trasparenza e le attività riguardanti la vigilanza sui contratti pubblici sono provvisoriamente gestite in maniera separata.

In particolare, per quanto riguarda le modalità transitorie di comunicazione, fino alla messa a punto del nuovo sito dell'ANAC, le comunicazioni in materia di vigilanza sui contratti pubblici e, più in generale, relative a tutte le attività svolte in precedenza dall'AVCP devono continuare ad essere inviate agli uffici e ai recapiti riportati sul sito dell'AVCP mentre le comunicazioni in materia di anticorruzione e trasparenza devono continuare ad essere inviate secondo le indicazioni contenute nei comunicati dell'ANAC.

Resta separata anche la gestione contabile per cui, le attività connesse alle funzioni trasferite a seguito della soppressione dell'AVCP sono gestite separatamente dalle attività connesse all'anticorruzione e trasparenza attraverso la predisposizione di due diversi documenti di bilancio approvati per l'anno 2014 e conseguentemente ai quali sono mantenuti due distinti conti correnti bancari, entrambi intestati all'ANAC.

Per quanto riguarda invece le conseguenze della soppressione dell'AVCP sul piano processuale, la sezione VI del Consiglio di Stato con ordinanza datata 11 settembre 2014, n. 4630 ha disposto che il trasferimento di poteri all'ANAC non costituisce causa estintiva del processo in quanto in casi come questo non ci si trova dinanzi ad una successione a titolo universale (la quale determina l'estinzione del processo in corso al pari della morte o della perdita della capacità di stare in giudizio rendendo quindi necessaria la riassunzione del processo o la costituzione dei soggetti cui spetta il diritto di proseguirlo ai sensi dell'art. 299 c.p.c.) bensì ad un caso di "successione nel munus" contraddistinta da una stretta linea di continuità tra l'ente che si estingue e quello che subentra senza quindi che siano maturati i presupposti per aversi evento interruttivo del processo in corso.

Pertanto, tutti i processi ancora aperti e nei quali l'AVCP era parte, non sono da ritenersi estinti ma all'autorità soppressa subentra automaticamente come parte del giudizio l'ANAC.

Tuttavia, la soppressione dell'AVCP e il conseguente trasferimento di competenze all'ANAC, non sono esenti da dubbi e perplessità sebbene siano avvenuti nell'ottica della riduzione della spesa pubblica, e con l'intenzione di garantire una maggiore efficienza ed efficacia della lotta alla corruzione da parte delle istituzioni pubbliche.

Innanzitutto, occorre tener presente che la soppressa AVCP oltre a funzioni di controllo e vigilanza svolgeva anche funzioni ermeneutiche e di para-contenzioso che ora, invece, sono esercitate dal Ministero delle Infrastrutture il quale tuttavia negli anni non si è contraddistinto per aver avuto un ruolo fondamentale nell'aiutare le imprese a risolvere questioni pratiche nei rapporti con le stazioni appaltanti e nell'interpretazione della normativa in vigore, spesso caratterizzata da lacune.

Di conseguenza, sembra quindi essere destinato a venir meno l'intento disincentivante del contenzioso dinanzi ai giudici amministrativi che invece era stato promosso dall'AVCP.
Inoltre, vi è anche il rischio che il rafforzamento dell'Anticorruzione finisca per appesantire le procedure di gara, dovendo l'ANAC essere informata di ogni singola variazione in corso d'opera (che, nella pratica, interessa in realtà qualsiasi appalto pubblico) ed essendo costrette le Stazioni Appaltanti a passare attraverso la consultazione delle white list per quanto riguarda la verifica dell'assenza di tentativi di infiltrazione mafiosa all'interno delle imprese.

Tuttavia, la soppressione dell'AVCP sembra costituire un ottimo esempio di spending review avendo condotto alla creazione di un unico soggetto istituzionale tecnico predisposto alla prevenzione della corruzione nel settore degli appalti pubblici che reca in sé, da un lato, la caratura tecnica e indipendente dell'ANAC e, dall'altro, la struttura organizzativa, non pienamente messa a frutto nel corso degli anni, dell'AVCP.