0362 1900813 Faq | Glossario | Guida Fideiussioni | Guida Appalti | Mappa Sito Area riservata

Spending Review e il pareggio di bilancio

Richiesta Preventivo Gratuito

Compila il modulo con i tuoi dati per ricevere dettagli ed aggiornamenti.



Lette le Condizioni d'uso e l’Informativa privacy dichiaro:

di aver acquisito su supporto durevole la documentazione informativa di legge.*

di acconsentire al trattamento dei miei dati per l’invio, da parte di Fit srl Società Benefit, di comunicazioni commerciali relative a prodotti e servizi di Fit srl Società Benefit o di terzi, e per lo svolgimento di ricerche di mercato, via email, sms o posta, come descritto al punto 2 (c) della informativa

di acconsentire alla cessione dei miei dati personali, da parte di Fit srl Società Benefit, a soggetti che operano nelle seguenti categorie merceologiche: assicurazioni, intermediazione assicurativa, abbigliamento, arredamento, attrezzature e macchine per ufficio, automotive, editoria, elettronica, formazione, immobiliare, impiantistica, beni di largo consumo, orologeria e articoli di lusso, promozione turistica, servizi alle imprese, servizi internet e informatica, telefonia fissa e mobile, per finalità di marketing degli stessi, come descritto al punto 2 (d) della informativa.



La crisi economica degli ultimi anni ha reso indispensabile un controllo maggiormente incisivo della spesa pubblica dal punto di vista quantitativo e qualitativo tanto che la XVI legislatura ne ha fatto uno dei temi centrali della “finanziaria” a partire dalla legge n.196/2009.

Spending review pareggio di bilancio.jpgQuest’ultima ha infatti istituzionalizzato la c.d. “spending review”, termine che indica il processo di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali, anche sulla spinta degli obblighi concordati nell’ambito dell’Unione Europea in materia di consolidamento dei conti pubblici, come il recepimento del principio del “pareggio di bilancio” , regola aurea cui gli Stati Membri dell’UE sono stati chiamati ad adeguare le proprie legislazioni.

La spending review, avviata in via sperimentale dalla legge finanziaria per il 2007 e resa permanente da quella per il 2008, si pone quindi come strumento di programmazione delle finanze pubbliche finalizzato a migliorare sia l’allocazione delle risorse sia la qualità e l’efficienza dei servizi offerti dalle amministrazioni pubbliche attraverso l’analisi dei capitoli di spesa dei singoli ministeri così da individuare le voci passibili di taglio e quindi, da evitare inefficienze e sprechi di denaro pubblico.

Tale analisi riguarda, dunque, sia le strutture organizzative statali come, ad esempio, pubblica amministrazione, ministeri, tribunali, istruzione pubblica e sanità pubblica, sia le procedure decisionali e attuative e, infine, colpisce anche gli acquisti delle pubbliche amministrazioni.

Lo scopo, pertanto, è quello di individuare le spese sostenute dalle pubbliche amministrazioni che non contribuiscono a raggiungere gli obiettivi loro assegnati o che li raggiungono in maniera non efficiente, a fronte di spese eccessive.

La spending review, quindi, ha una duplice finalità: da un lato consente di superare l’approccio “incrementale” che aveva caratterizzato negli ultimi anni le decisioni di allocazione di bilancio e in virtù del quale si era affermata la tendenza a introdurre modifiche marginali della spesa storica, continuando a finanziare programmi di spesa già in essere senza sottoporli però ad una valutazione della loro qualità ed efficienza rispetto agli obiettivi da conseguire.

Dall’altro lato, lo strumento della spending review, consente di superare le criticità suscitate dal ricorso a tagli cosiddetti “orizzontali” o “lineari” al bilancio o a strumenti di blocco della spesa i quali non solo provocano difficoltà alle amministrazioni dal punto di vista operativo, ma possono anche far sorgere la necessità di provvedere ad un parziale reintegro delle risorse già nel corso dell’anno di riferimento.

Tuttavia, perché lo strumento della spending review fosse applicabile, è stato necessario procedere, a partire dalla finanziaria per il 2007, ad una riclassificazione del bilancio dello Stato in termini funzionali  per missioni e programmi di spesa in modo tale da poter evidenziare in maniera più chiara il legame tra risorse, priorità e obiettivi e da rendere così possibile il processo di revisione della spesa pubblica.

Questo, infatti, consente di procedere ad una misurazione dei risultati conseguiti dalle pubbliche amministrazioni e di vigilare sull’efficienza delle stesse attraverso l’individuazione di precisi indicatori verificabili ex post sulla base degli obiettivi di ciascun programma di spesa.

Con la spending review si affiancano quindi ai controlli giuridici contabili sulle autorizzazioni di spesa e sulla verifica della correttezza procedurale, nuove procedure di valutazione dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione pubblica al fine di superare il tradizionale criterio contabilistico di spesa storica con il principio del cosiddetto bilancio “a base zero”, sperimentato a partire dall’entrata in vigore della legge 243/2012, che conduce ad un’assegnazione discrezionale delle risorse sulla base dell’analisi costi-benefici e delle priorità politiche.

La spending review è stata introdotta in Italia in via sperimentale nel 2006 dall’allora ministro dell’Economia Tommaso Padoa Schioppa nel corso del secondo governo Prodi, sulla base dei risultati positivi conseguiti con tale meccanismo da Gran Bretagna, Olanda, Giappone e Canada (quest’ultimo già a partire dagli anni ’90) mentre, con la finanziaria per il 2008, divenne un programma permanente la cui realizzazione venne affidata alla Ragioneria generale dello Stato.

Con la legge n.196/2009, il processo di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali è stato istituzionalizzato attraverso la creazione di apposite strutture specializzate e, gradualmente, è stato esteso a tutte le amministrazioni pubbliche.

Più nello specifico, si è stabilito che il Ministero dell’economia e delle finanze collabori con le amministrazioni centrali dello Stato fornendo ad esse supporto metodologico per la definizione  delle previsioni di spesa e dei fabbisogni connessi ai programmi formulati nel bilancio dello Stato e per l’individuazione degli indicatori di risultato associati ai programmi.

Tale collaborazione ha luogo in appositi Nuclei di analisi e valutazione delle spese, i NAVS, volti a garantire supporto per la verifica dei risultati programmatici rispetto agli obiettivi di finanza pubblica relativi all’indebitamento netto, al saldo di cassa e al debito delle amministrazioni pubbliche e per il controllo dell’efficacia delle misure destinate al loro raggiungimento e di quelle dirette ad incrementare l’efficienza dell’azione amministrativa.

All’interno dei NAVS, inoltre, si svolge la verifica del conseguimento da parte delle amministrazioni pubbliche degli obiettivi posti dal bilancio dello Stato sulla base della quale i Nuclei stessi possono eventualmente proporre la rimodulazione delle risorse finanziarie tra i diversi programmi di spesa, ma anche l’accorpamento e la razionalizzazione delle leggi di finanziamento.

In più, l’attività svolta dai NAVS è finalizzata all’elaborazione del Rapporto triennale sulla spesa delle amministrazioni dello Stato, presentato al Parlamento, che illustra la composizione e l’evoluzione della spesa pubblica, i risultati posti a bilancio e conseguiti con le misure adottate ai fini della spesa delle pubbliche amministrazioni e per il miglioramento dell’efficienza di queste ultime.

A partire dalle amministrazioni centrali, il meccanismo della spending review è stato esteso successivamente a tutte le pubbliche amministrazioni con il d. lgs. 30 giugno 2011, n. 123 mentre con il d. l. n.98 del 2011 è stato avviato un ciclo di spendig review volto a definire i fabbisogni standard dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali dello Stato e ad individuare gli aspetti critici della produzione ed erogazione dei servizi pubblici, le possibili duplicazioni di strutture e le strategie di miglioramento dei risultati ottenibili con le risorse disponibili. Le amministrazioni centrali, inoltre, a partire dal 2013, possono proporre norme dirette al superamento della spesa storica e alla graduale convergenza verso gli obiettivi stabiliti dal bilancio dello Stato le quali devono poi essere inserite nella legge di stabilità o formare oggetto di apposito disegno di legge collegato alla manovra di finanza pubblica.

Per quanto riguarda invece le amministrazioni periferiche, lo stesso decreto legge prevede la messa a punto di metodologie finalizzate a quantificare i relativi fabbisogni in modo tale da poter procedere all’allocazione delle risorse all’interno della loro dotazione complessiva.

Il quadro normativo è stato poi integrato dal d. l. n.138/2011 il quale ha disposto l’apertura di un ulteriore ciclo di spending review mirato, oltre che alla definizione degli standard dei programmi di spesa e delle pubbliche amministrazioni, alla realizzazione, per gli anni 2012 e 2013, di una serie di obiettivi di riduzione delle spese relative alle missioni di ciascun Ministero mentre, per gli anni 2014, 2015 e 2016, ha posto diversi obiettivi di contenimento dell’aumento in termini nominali della spesa primaria del bilancio dello Stato nel limite delle risorse derivanti dall’attuazione del programma stesso di revisione della spesa.

Con il d. lgs. 6 settembre 2011, n. 149 si è invece introdotto un controllo da parte del Parlamento circa la convergenza della spesa pubblica ai fabbisogni standard individuati con i diversi cicli di spending review, rendicontato con cadenza annuale dal Governo alle Camere.

Il nuovo ciclo di spending review, previsto dal d.l. 138/2011, ha preso avvio con l’adozione di due provvedimenti di urgenza; il primo, il d. l. 7 maggio 2012, n. 52, ha istituito un Comitato interministeriale per la revisione della spesa pubblica, presieduto dal Presidente del Consiglio dei Ministri, cui è attribuito il compito di svolgere attività di indirizzo e coordinamento in materia di revisione della spesa pubblica, ridimensionamento delle strutture e ottimizzazione dell’uso degli immobili e ha reso inoltre più stringente il ricorso da parte delle pubbliche amministrazioni a procedure di acquisto centralizzato di beni e servizi, così da ridurre la spesa per consumi intermedi.

Il secondo, il d. l. 95/2012, ha invece introdotto misure di contenimento e riorganizzazione della spesa pubblica volte a ridurre la spesa per il pubblico impiego, a razionalizzare e valorizzare il patrimonio pubblico, a ridurre i costi delle locazioni passive, a ridurre e privatizzare le società pubbliche strumentali, a sopprimere enti e a contenere la spesa pubblica in ambito sanitario e farmaceutico. Infine, per quanto concerne gli enti territoriali, sono stati introdotti obblighi specifici in materia di riduzione della spesa per enti, agenzie e organismi.

Tuttavia, le novità più significative per quanto riguarda i vincoli di bilancio provengono dalla normativa comunitaria.

In particolare, il Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nella Unione economica e monetaria, detto anche Fiscal compact¸ ha impegnato le Parti a dotarsi nei propri ordinamenti, preferibilmente a livello costituzionale, di alcune norme vincolanti e permanenti tra cui:

-        il bilancio dello Stato deve essere in pareggio o in attivo: questo accade quando il disavanzo strutturale dello Stato è pari all’obiettivo a medio termine specifico per Paese, con un deficit che non eccede lo 0,5% del PIL;

-        gli Stati possono temporaneamente deviare dall’obiettivo a medio termine solo per circostanze eccezionali ossia eventi inusuali che sfuggono al controllo dello Stato interessato e che abbiano rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria della pubblica amministrazione o in periodi di grave recessione, purché tale disavanzo non pregiudichi la sostenibilità a medio termine del bilancio;

-        se il rapporto tra debito pubblico e PIL è al di sotto della soglia del 60% il valore di riferimento del deficit può superare lo 0,5% ma comunque deve essere inferiore all’1% del PIL;

-        in presenza di deviazioni significative, le Parti devono dotarsi di opportuni meccanismi di correzione automatica che prevedano anche l’obbligo per lo Stato di attuare tutte le misure necessarie ad eliminare la deviazione entro un certo termine.

Sulla base di tali disposizioni, quindi, il Parlamento ha provveduto alla riforma costituzionale volta al recepimento del principio del pareggio di bilancio e della sostenibilità del debito delle pubbliche amministrazioni mediante la legge costituzionale n.1/2012 entrata in vigore l’1 gennaio di quest’anno.

Tale legge, quindi, ha recepito il principio dell’equilibrio tra entrate e spese di bilancio in relazione alla sostenibilità del debito pubblico e al rispetto delle norme elaborate in sede europea.

In particolare, la nuova formulazione dell’art. 81 Cost., 1° comma, stabilisce che Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.”

Il secondo comma aggiunge poi che: “Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.” individuati dall’art. 5 della legge costituzionale n.1/2012 e che consistono in gravi recessioni economiche, crisi finanziarie e gravi calamità naturali.

Il terzo comma specifica inoltre che ogni legge che preveda oneri nuovi o maggiori provveda anche ai mezzi per farvi fronte mentre il quarto e il quinto comma confermano rispettivamente il principio dell’annualità del bilancio e del rendiconto consuntivo e la possibilità dell’esercizio provvisorio per un massimo complessivo di quattro mesi.

Infine,  il sesto comma stabilisce che la definizione del contenuto della legge di bilancio, delle norme fondamentali e dei criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico devono essere oggetto di una legge approvata con una procedura aggravata la quale richiede la maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera.

La legge di attuazione del principio del pareggio di bilancio ha inoltre istituito presso le Camere un organismo indipendente cui spetta il compito di analizzare e sottoporre a verifica gli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio mentre spetta alle Camere stesse la funzione di controllo sulla finanza pubblica, in particolare per quanto riguarda l’equilibrio tra entrate e spese e la qualità e l’efficacia della spesa delle amministrazioni pubbliche.

La riforma costituzionale, rendendo vincolante il principio del pareggio del bilancio dello Stato dovrebbe quindi superare i risvolti negativi che il meccanismo della spending review, sebbene introdotto nell’ottica di ottimizzare l’allocazione delle risorse e la spesa pubblica, ha comunque prodotto: spesso, infatti, invocando tale strumento si è proceduto a tagli lineari che hanno determinato una diminuzione della qualità dei servizi e ad un calo dei salari dei dipendenti delle PA ( ad esempio durante il governo Monti). In casi come questo dunque, anziché giungere ad una maggiore efficienza si è ottenuto l’effetto contrario rendendo particolarmente difficile per alcuni comparti statali e territoriali lo svolgimento delle proprie funzioni a causa della mancanza di fondi.

La riforma entrata in vigore il 1° gennaio, rendendo vincolante il principio del pareggio di bilancio e introducendo criteri di verifica maggiormente stringenti per quanto riguarda il raggiungimento degli obiettivi di efficienza e una maggior razionalizzazione dei tagli, dovrebbe quindi risolvere tali problemi garantendo un’ottimizzazione della spesa pubblica senza però sacrificare la qualità dei servizi e delle performance delle amministrazioni pubbliche.